“민주당이 ‘가미카제’(제2차 세계대전 당시 일본의 자폭 특공대) 같은 공격을 벌이고 있다.”(도널드 트럼프 미국 대통령)
“대통령과 공화당은 정부를 계속 열어두기 위한 협상에 임하지 않는다. 마치 영화 ‘라라랜드’ 속에 있는 것 같다.”(척 슈머 미국 민주당 상원 원내대표) 미국 집 파산 권 공화당과 야당 민주당이 2026 미국 회계연도(2025년 10월∼2026년 9월)를 앞두고 예산안 처리에 합의하지 못해 1일(현지 시간)부터 연방정부가 ‘셧다운(shutdown·일시 업무정지)’됐다. 이번 셧다운은 버락 오바마 전 대통령이 도입한 공공 건강보험 ‘오바마케어’를 위한 보조금 지급 갈등으로 불거졌다. 보조금 지급에 공화당은 전국은행연합회로고 반대, 민주당은 찬성하는 상황. 하지만 감세, 불법 이민자 단속, 로스앤젤레스와 워싱턴 같은 주요 도시에 대한 군 병력 투입 등 트럼프 2기 행정부의 주요 정책을 둘러싼 양당의 첨예한 대립이 셧다운의 실질적인 원인이란 분석이 나온다. 그런 만큼 해결책 마련도 쉽지 않다. 특히 양당 모두 내년 11월 중간선거를 앞두고 지지층 결집에 나서고 있어 셧다운이 상 농협 햇살론 당 기간 지속될 것이란 전망이 힘을 얻고 있다. 예산안을 처리하려면 상원 전체 100석 중 60명의 찬성이 필요하다. 공화당은 53석만 보유하고 있어 민주당 의원 7명의 협조가 반드시 필요하다. 그러나 민주당은 트럼프 2기 행정부의 각종 ‘일방통행’을 이번 예산안으로 견제하겠다는 방침이 확고하다. 트럼프 대통령과 공화당 또한 이번 셧다운을 재테크 뜻 민주당 우세 지역에 대한 연방정부의 지원 삭감 계기로 삼겠다는 속내를 보인다. 극한의 정치 갈등이 이어지면서 미국민의 고통과 불편만 커지고 있다. 셧다운 기간에는 안보, 경찰, 의료, 교통 등의 필수 업무를 제외한 일반 업무가 대부분 중단되고 공무원들도 월급을 받을 수 없기 때문이다. 셧다운이 무엇인지, 또 그 배경과 파장을 살펴본다. 대학생대출중개
● 美, 예산권 전적으로 의회 부여
셧다운이란 미국 연방정부의 예산안이 의회를 통과하지 못해 정부 기능의 일부 또는 전부가 일시적으로 정지되는 상황을 의미한다. 이는 연방정부가 독자적으로 예산을 짜거나 집행할 권한이 없는 미국의 예산 체계에서 비롯된다. 미국은 헌법과 관련법을 통해 예산안의 심의·의결, 편성권까지 모조리 의회에 부여하고 있다. 이는 헌법 제54조 제3항을 통해 ‘준(準)예산’을 보장하고 있는 한국과 큰 차이다. 한국에서는 예산안이 합의되지 않더라도 지난해 예산에 준한 집행이 가능하다. 이 때문에 예산안 의결이 해를 넘기더라도 정부 기능이 멈추는 사태는 없다. 반면 예산에 관해 입법부에 거의 모든 권한을 부여한 미국에서는 연방정부가 공공기관에 대한 예산안을 확정하기 위해 매년 새 회계연도가 시작되는 10월 1일 전에 의회 승인을 받아야 한다. 행정부에 대한 입법부의 견제 성격이 강하기 때문이다. 다만 전통적으로 의회의 예산안 승인은 보통 이 기한 내에 이뤄지지 않았다. 이에 따라 의회는 새 회계연도가 시작되는 몇 주 또는 몇 달 동안의 정부 업무 중지를 막기 위해 임시 예산안을 처리한다. 그러나 종종 예산안을 둘러싼 여야 대립이 심화되고, 이로 인해 임시 예산안마저 처리하지 못할 때 셧다운이 발발한다. 공화당과 민주당은 2025 회계연도 종료가 다가오던 올 9월부터 종료 후 연방정부를 운영할 7주짜리 임시 예산안을 두고 날카롭게 대치했다. 특히 오바마케어의 보조금 지급 연장을 둘러싼 양당의 시각차가 컸다. 공공보험 가입률이 낮은 미국에서는 그간 저소득층에게 보조금을 지급해 보험 가입을 독려해 왔다. 공화당은 이 보조금이 ‘재정 낭비’라는 입장이다. 반면 민주당은 ‘약자 보호’를 명분으로 맞선다. 저소득층의 의료 혜택이 줄어들면 각종 사회 문제가 발생해 결과적으로는 더 큰 돈이 들어간다는 게 민주당 측 주장이다. 트럼프 대통령과 양당 지도부는 셧다운 발발 이틀 전인 지난달 29일 워싱턴 백악관에서 회동했지만 의견 차가 커 합의하지 못했다. 이후 수차례 상원 표결이 이어졌지만 모두 부결됐다.
도널드 트럼프 미국 대통령이 8일(현지 시간) 워싱턴 백악관에서 회의 도중 메모를 읽으며 인상을 찌푸리고 있다. 그는 이날 연방정부 ‘셧다운’(일시 업무 정지)의 책임을 야당 민주당에 돌리며 “통제 불능”이라고 주장했다(왼쪽 사진). 반면 척 슈머 민주당 상원 원내대표는 “대통령과 집권 공화당은 (셧다운 해소를 위한) 진지한 협상에 나서라”라고 맞섰다. 워싱턴=AP 뉴시스
● 공무원 75만 명 무급 휴직-항공편 지연 속출
셧다운 뒤 미국 사회는 큰 동요를 겪고 있다. 의회예산처(CBO)는 연방정부 셧다운으로 약 75만 명의 연방 공무원이 무급 휴직에 들어간다고 추산했다. 이는 전체 연방 공무원(약 210만 명)의 35%에 달한다. 로이터통신은 “무급 휴직 공무원들이 급여를 받지 못하면서 생기는 경제적 피해도 크지만, 연방정부가 제공하는 공공 서비스가 대거 중단돼 시민들의 불편이 이어지고 있다”고 전했다. 우선 수도 워싱턴의 경우만 해도 워싱턴기념탑, 국립기록보관소, 국립식물원, 의회 도서관 등이 셧다운을 이유로 문을 닫았다. 셧다운 사태가 장기화하면서 인력 부족 문제로 문 닫는 공공시설이 늘어나고 있다. 뉴욕, 덴버 등 주요 도시의 공항에서는 항공관제 인력 부족으로 항공편 지연도 속속 발생했다. 관제사 등 필수 인력은 연방정부 셧다운 시에도 무급으로 일해야 하지만 급여 없이 일해야 한다는 점에 반발한 일부 직원들이 병가를 내는 식으로 출근하지 않는 것이다. 항공 추적 사이트 ‘플라이트어웨어’에 따르면 6일 하루에만 미국 내에서 최소 4000여 편의 항공편이 지연됐다. 백악관 국가경제자문위원회(CEA)는 셧다운 동안 1주일에 150억 달러(약 21조 원)의 국내총생산(GDP) 감소가 있을 것으로 추산했다. ● 셧다운 빈도-기간 점점 증가 예산안이 의회를 통과하지 못해서 연방정부 전체가 문을 닫는 현재와 같은 형태의 셧다운은 1981년부터 등장했다. 1981년 이전까지는 예산안이 통과되지 못해도 연방 기관들은 양당 대치가 곧 해소될 것으로 여겨 운영을 계속했다. 이때는 예산안이 통과되지 않는 상황을 셧다운이 아닌 ‘예산 공백(funding gap)’이라 불렀다. 1980년 지미 카터 행정부 때 글래디스 스펠먼 당시 민주당 하원의원은 ‘적자(赤字) 방지법(Antideficiency Law)’에 대한 유권해석을 법무부에 의뢰했다. 해당 법은 ‘의회에서 예산안이 승인되지 않으면 정부 기관은 예산을 집행할 수 없다’고 규정하고 있다. 스펠먼 전 의원은 법무부가 이를 넓게 해석해 예산 공백 상황에서도 연방 공무원들이 급여를 계속 받을 수 있게 하고자 했다. 반면 당시 벤저민 시빌레티 법무장관은 연방 기관이 의회에서 승인된 예산안에서 벗어난 지출을 하는 건 불가능하다는 보수적인 법률 해석을 내놓았다. 특히 시빌레티 전 장관은 적자방지법을 위반한 기관장에게 5000달러(약 700만 원)의 벌금과 2년 이하의 징역형에 처할 수 있다는 처벌 규정까지 있다고 강조했다. 이후 현재의 셧다운이 사실상 일상화된 것이다. 1981년 이후 미국에서는 총 15번의 셧다운이 발생했다. 로널드 레이건 행정부(8회), 조지 부시 행정부(1회), 빌 클린턴 행정부(2회), 버락 오바마 행정부(1회), 도널드 트럼프 행정부(3회) 등이다. 21세기 들어 셧다운의 기간 또한 대폭 늘었다. 20세기의 셧다운은 평균 2.2일간 지속됐지만 21세기에는 17.3일로 8배가량으로 늘었다. 특히 트럼프 1기 행정부 시절 국경장벽 건설을 두고 발생한 2018년 12월 22일부터 2019년 1월 25일까지의 셧다운은 총 35일로 역대 최장 기간 셧다운이라는 불명예를 안고 있다. 당시 트럼프 대통령은 의회를 통과한 예산안에 자신의 핵심 정책 중 하나인 국경장벽 건설을 위한 예산 57억 달러(약 7조9800억 원)가 배정돼 있지 않자 예산안을 거부했다. 셧다운 장기화로 여론이 악화되면서 트럼프 대통령이 사실상 손을 들었지만 셧다운은 35일간 이어졌다. CNN은 최근의 셧다운을 두고 “점점 더 당파적으로 변해 교착 상태를 쉽게 해결하기 어렵다”고 진단했다. 특히 오바마케어를 둘러싼 셧다운은 오바마 2기 행정부 시절인 2013년에 이어 이번에 또 발생했다. ‘작은 정부’와 ‘복지 확대’는 각각 공화당과 민주당의 핵심 정체성과 이념을 상징한다. 이에 따라 양측 모두 양보가 쉽지 않은 것이다. ● 셧다운을 보복 수단으로 삼는 트럼프 이번 셧다운을 정치 보복의 수단으로 삼는 듯한 트럼프 대통령의 태도도 갈등 해소의 걸림돌이다. 그는 셧다운 뒤 뉴욕, 로스앤젤레스, 시카고 등 민주당 지지세가 강한 주요 도시에 속속 연방 지원금을 동결하고 있다. 그는 셧다운 첫날인 1일 뉴욕주 뉴욕시의 교통 인프라 사업에 대한 180억 달러(약 25조2000억 원)의 예산 지원을 동결하기로 했다. 슈머 원내대표, 하킴 제프리스 민주당 하원 원내대표의 지역구는 모두 뉴욕주인데 이를 겨냥한 조치로 풀이된다. 3일에는 오바마 전 대통령의 정치적 고향인 시카고의 지하철 현대화 프로젝트를 위한 지원금 21억 달러(약 29조4000억 원)의 지급 또한 보류했다. 조만간 대대적인 공무원 해고 조치도 취해질 가능성이 있다. 트럼프 대통령은 7일 “셧다운이 계속되면 상당한 인원 감축이 있을 것”이라며 “그 일자리는 다시 돌아오지 않을 수 있고, 이에 대한 책임은 모조리 민주당에 있다”는 취지로 발언했다. 워싱턴포스트(WP)는 대통령이 셧다운을 반대 진영을 압박하기 위한 무기처럼 휘두르고 있다고 지적했다. ● ‘막후 실세’ 보트가 예산 보복 주도
민주당 우세 지역에 대한 예산 지급 지연 등에 관한 주무 작업은 러셀 보트 백악관 예산관리국(OMB) 국장(49·사진)이 주도하고 있다. 트럼프 대통령은 셧다운 이틀 차인 2일 보트 국장과 회동했다. 그는 당시 트루스소셜에 “보트 국장이 추천하는 수많은 ‘민주당 기관’ 중 어떤 곳을 축소할지, 또 그 축소가 영구적이어야 할지 등을 논의할 것”이라고 밝혔다.
보트 국장은 트럼프 1기 행정부에서 OMB 부국장, 국장을 지냈다. 트럼프 2기 행정부 출범 후 다시 OMB 국장으로 복귀했다. 그만큼 트럼프 대통령에 대한 충성심이 강하고 대통령의 신뢰 또한 두텁다는 평을 받는다. 트럼프 2기 행정부의 주요 정책인 해외 원조 축소, 공영방송 예산 삭감, 연방 보조금 지급 지연, 올 7월 의회를 통과한 대규모 감세 법안 ‘하나의 크고 아름다운 법안(OBBB)’ 구상 등에 깊이 개입한 것으로 알려졌다. 보트 국장은 작은 정부와 보수 기독교 세계관을 신봉한다. 또 인종차별 폐해를 가르치는 비판적 역사교육(CRT)에 부정적이다. 올 2월 그의 상원 인준 당시 공화당 의원은 53명이 전원 찬성했고 민주당 의원 47명은 전원 반대표를 던졌을 만큼 그 자신이 미국의 정치 및 이념 갈등을 상징한다. 트럼프 1기 행정부의 참모였던 스티브 배넌 전 백악관 수석전략가는 이런 보트 국장을 두고 “연방정부를 ‘트럼프식’으로 재편하는 데 핵심적인 역할을 하고 있다”고 진단했다. 마이크 존슨 하원의장도 “보트는 정부를 축소하는 방법을 평생 동안 생각해 왔다”고 월스트리트저널(WSJ)에 말했다. CNN에 따르면 보트 국장은 ‘프로젝트 2025’에도 관여했다. 보수 싱크탱크 헤리티지재단이 지난해 대선 당시 트럼프 대통령의 재집권을 위해 연방정부 축소 등 각종 정책을 제언한 사업이다. 다만 보트 국장의 행보에 대해선 공화당 안에서도 우려의 시선이 있다. 존 슌 공화당 상원 원내대표는 민주당 때문에 이번 셧다운 사태가 벌어졌다고 말하면서도 “보트에게 (나라 곳간의) 열쇠를 넘길 때는 위험하다”고 했다. CNN은 “OMB는 원래 의회가 배정·승인한 예산을 관리하는 역할을 맡았지만 보트가 수장이 된 이후 연방 기구를 해체하는 힘을 가진 기관으로 거듭났다”고 평가했다. 셧다운(Shutdown)미국 연방정부의 기능이 일시 정지되는 현상. 미국의 회계연도는 매년 10월 1일부터 시작하는데, 그 전까지 의회 내 갈등으로 인해 예산안이 의회를 통과하지 못하거나 대통령이 통과된 예산안을 거부할 경우 셧다운이 발생한다. 셧다운이 발생해도 국방,경찰,소방,의료 등의 필수 업무는 가동된다. 다만 국립공원, 박물관 등의 업무는 중단된다. 이기욱 기자 71wook@donga.com안규영 기자 kyu0@donga.com이지윤 기자 asap@donga.com
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